我国确定最低生活保障标准的方法是什么？

发布网友 发布时间：2022-04-21 05:37

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热心网友 时间：2022-06-18 06:43

　　为了规范各地低保标准的制定和调整，民政部救灾救济司在2001年~2002年组织专家就全国省会城市和直辖市的保障标准进行了初步研究，探讨了建立低保标准参照指标体系的可行性。随着**越来越重视低保工作，并直接加大了资金投入，确立全国性低保指导标准的问题变得更加迫切了。

　　1、确定最低生活保障标准的基本原则

　　由于各个国家社会经济发展水平、民族特点、生活习惯等方面都不太一样，所以在测算本国居民最低生活保障标准的时候，应当从本国的实际情况出发。我国是一个发展中国家，人口众多，经济发展水平还不高；地域宽广，各地发展水平很不一致；*差距较大，贫困人口数量多。我们认为，在这个背景下确定我国城市居民最低生活保障标准，应该坚持以下几个主要原则。

　　（1）“最低生活需求+基本医疗救助”原则

　　最低生活保障制度就是保障居民的最低生活水平的，所以，是否能够满足居民的基本生活需要应该成为确定标准的首要原则。在测算最低生活保障标准的过程中，无论是采用哪种具体方法，例如摄入热量法或市场菜篮子法，都要认真、科学地考察居民的最低生活需求水平与内容。

　　考察居民最低生活需求的方法有两种，一是给予贫困者参与讨论标准的机会，保证其表达自己需求的权利；二是通过具有代表性的抽样调查，以了解一般公众对于“何为最低生活需求”的看法。在实际工作中，应当结合使用两种方法，以确定最低生活保障的水平与内容，那种由**单方面确定保障标准的做法是不对的。

　　衡量最低生活保障标准是否合理的一个重要因素，就是看它能否保障贫困居民的基本生活需求，尤其是该群体的一些特殊需求。针对北京市贫困居民的一项研究表明，贫困家庭的成员健康状况堪忧。健康者仅占41%，身体一般（即没有明显的疾病）占25.2%，体弱的占6.7%，一般疾病的占13%，严重疾病的占14.1%，后三项共占33.8%。与此同时，贫困家庭中有67.9%没钱看病。另外，有30.4%没钱供给子女高中以上的教育，有20.1%没钱供给子女接受九年义务教育，有24.4%没钱购买必须的文化、教育用品。[1]

　　健康需求与教育需求是目前社会上最为旺盛的需求，因为它们直接关系到一个人的未来发展。从上面的数据可以看出，贫困居民的健康需求与教育需求更为强烈，因为保障身体健康和接受教育是他们走出贫困的重要条件。在调查中我们发现，有很多人是因病致贫，并且由于健康原因长期处于贫困状态；还有一些人由于不能接受适当的教育，难以提升自己的人力资本，也长期处于不能提高自己收入的状况，难以使自己的生活得到改善。

　　由此可见，居民的最低生活需求，除了包括衣、食、住之外，还应该考虑到贫困家庭的子女教育、医疗、交通等基本生活需求，满足这些需求可以促进一些贫困家庭通过自身的努力，恢复参与社会竞争的能力，改善自身的生活状况。

　　但是，考虑到居民健康需求的不确定性以及满足健康需求的高风险性，不能将居民健康保障的资金分散纳入其最低生活保障费中，所以，我们在此特别提出一个“最低生活需求+基本医疗救助”原则，意思是低保制度要考虑到满足贫困居民的医疗需求，但是又不能象满足其他需求一样，将经费直接分散拨付给保障对象。在实施时，可以考虑建立低保对象医疗救助基金，在一定层次上统一使用；或者与医疗保险改革结合起来，由*为低保对象办理适当程度的医疗保险。所有这些费用计入低保资金，列入财政预算。

　　（2）财政状况可承受原则

　　最低生活保障制度属于社会救济的一部分。在现有社会保障体系中，社会救济是处于最低层次的保障，其资金来源直接依靠财政。如果低保标准定得过低，就难以满足低保对象的基本生活需要，不能达到“助人自助”的目的；而如果标准定得过高，就会造成财政负担不起的局面，从而也就使得保障只能停留在口头上，“口惠而实不至”。所以，最低生活保障标准的确定应该考虑到财政的承受能力。特别是在我国现阶段，财政状况并不是很好，尤其是一些地方财政，甚至可以说是入不敷出。

　　因此，必须强调在制定低保标准时考虑财政的承受能力。但是，反过来，不能允许以财政能力有限为理由随意降低低保标准。由于在目前的制度施行过程中，低保对象的参与非常不足，不能构成对*行为的制约，所以，确实存在着*随意确定保障标准的现象。在一些地方，**的恩赐意识很强，对于低保工作的性质认识不够，常常有“给一点就不错了”的想法，忽视了保障基本生活需求是公民的一项基本权利。

　　实际上，即便是在目前的财政收入水平下，通过改革社会保障体系，优化*的财政支出结构，也是可以保证较大数额的低保资金的。例如，确立以社会救济为中心的社会保障体系，理顺各种救助的关系，避免重复救助，同时缩减*的非必要支出，就可以挤出很多钱来用于低保。

　　考虑到低保支出水平与财政状况的关系，对于目前一些地区低保资金采用各级财政分担的做法，应当根据实际情况做一些调整。因为有些地方，基层财政确实困难，应当考虑由上级财政转移支付。

　　（3）居民生活保障相关制度衔接原则

　　在现行*下，居民生活保障实际上涉及到好几个相关制度，例如职工最低工资标准、下岗职工基本生活费、失业救济金、最低生活保障等。理论上，这些制度各有自己的保障对象，并有相应的资金规定。

　　最低工资标准是劳动部制定的，旨在适应社会主义市场经济发展的需要，保护劳动者个人及其家庭成员的基本生活和劳动者的合法权益，促进劳动者素质的提高和企业公平竞争。1993年，劳动部颁发了《企业最低工资规定》，截止2000年7月底，除*外，全国各地区都制定了本地的最低工资标准，并要求企业严格执行。这可以说是居民生活的第一道制度性保障。

　　国有企业下岗职工基本生活费是针对国有企业下岗人员的一种保障措施，也就是对下岗职工发放低于最低工资但高于失业救济的生活费用。尽管从2001年1月1日起，取消“下岗”这种说法，国有企业原则上不再建立再就业中心，不再允许新增人员进入中心，但是基本生活费保障目前还在起作用。按照以前的规定，国有企业下岗职工在再就业中心可以呆上2年，享受基本生活费。2年后还未实现再就业的才转为失业人员。下岗职工基本生活费是居民生活的第二道制度性保障。

　　失业救济金是针对失业人员的，旨在保障失业人员的生活。它一般是失业人员在失业之前，由供职单位和职工个人共同交纳的一笔资金。一旦职工失业，他就有权领取失业救济金，但金额的多少与他投保的多少以及投保的年限等直接相关。有关*规定，应保证失业人员能够按时足额领到失业救济金，这是居民生活的第三道制度性保障。

　　所谓最低生活保障，是居民生活的最后一道制度性保障，所以，在某种意义上讲，它的标准是预先设定的，即不能高于前面几条保障线的标准，而不管它是否能够真正满足居民基本生活的需求。最低生活保障由*财政提供资金，为“三无”人员以及在享受了前面几种保障后仍然不能满足基本生活需求的个人及家庭提供保障，通常说是“最后的安全网”。这张网起作用的一个重要前提是：前面几道防线都有效地发挥了作用。如果前面的几道防线存在漏洞甚至崩溃，就会漏下太多需要保障的人，这些人仅靠“最后的安全网”来支持，显然是撑不住的。一个明显的原因就是，在制度设计时，并没有考虑这种情况，并配备必要的资金。准备了一桌饭，来了两桌客人，怎么办？

　　目前的一般思路是，要通过各种手段，切实落实不同层次的保障，以减轻最低生活保障制度所承受的压力。这种思路的出发点是好的，但是很难落实。一个关键问题是，支撑前面三道防线的基础正在削弱，例如劳动力过剩冲击着最低工资保障，企业效益的滑坡冲击着下岗职工基本生活费保障（下岗职工的出现本来就在很大程度上是由于企业效益不好），失业保险制度的固有弊端制约了其失业保障功能的正常发挥，再加上部门利益的冲突所导致的相互推委，各条保障线相互衔接的难度实在太大。

　　因此，衔接各条保障线的策略应该转变，可以适当考虑有关保障线的合并，并从整体上设计以社会救助为中心的社会保障体系，成立专门部门对之进行管理，以便集中资金，集中职能，集中行政，确保居民的基本生活得到保障。特别是，在确定最低生活保障标准时，首先应考虑居民的实际需求，排除现有各条保障线的负面制约。

　　（4）保障标准测算简化原则

　　鉴于目前的低保制度依赖于各级民政部门推动，在最基层，一般是由居民委员会具体实施，所以有必要加强培训工作，使有关人员掌握低保的专业知识，特别是保障标准测算与调整的技术。

　　在实施低保过程中，测算保障标准是关键的一环。如何使用比较简便而又科学、合理的方法测定最低生活保障标准，使一般人都能明白其中的道理，并能自主使用，这是很重要的工作。目前，有关人员研究出的多种测算方法，有简有繁，提供了一定的选择余地。在实际操作中，应该避繁就简，但是必须保证科学、合理。有些看似简单并易于操作的方法，实际上是缺乏科学依据的。

　　（5）保障标准动态调整原则

　　特定时期的最低生活保障标准总是与当时的社会经济发展水平、消费结构、物价水平等因素相联系的。随着这些因素的变化，最低生活保障标准也应该做出相应的调整。所以，最低生活保障标准应该是动态的，并且一般是不断提高的。如果不能适时调整，就会导致标准相对降低。

　　以美国为例，美国*于1963年制定的贫困线大致相当于居民中等收入的一半。但到了1981年，由于只进行了与物价变化相对应的调整，*确定的贫困线已经大大低于运用相对贫困定义测定的贫困标准（居民中等收入的一半，为13162美元），只有9287美元，两者之间相差3875美元，差额超过官方标准的40%！形成差距的原因是美国居民中等收入的绝对水平已经大大提高。[2]

　　一般而言，调整最低生活保障标准，应优先考虑以下几个方面的因素：

　　第一，贫困家庭的生命周期。家庭在生命周期的不同阶段，往往表现出不同的家庭结构，并有着不同的需求。因此，对于一个贫困家庭而言，要根据其家庭成员的年龄、就业以及健康等状况，适当调整对该家庭的保障标准，或者增加，或者减少。这就要求在实施低保制度时，密切关注家庭因素的变化情况。

　　第二，物价变化因素。在最低生活保障制度的实践中，除了少数地方以实物形式进行救助外，大多数地方是以现金补助的方式进行救助。随着物价水平的变化，现金的购买力也会发生变化，或者增值，或者贬值，从而对救助对象的生活发生正面或负面的影响。因此，在测算不同时期的低保标准时，应当代入一个物价调整系数，以便随物价变化而调整救助金额的绝对值。一般来说，可以每年调整一次。在物价信息畅通和其他条件具备的时候，甚至可以每半年、三个月或者每月进行调整。

　　第三，社会整体生活水平和生活方式的变化。随着社会整体生活水平的提高或降低，最低生活保障标准也应作相应调整。在社会经济衰退时，应当在可能的范围内降低标准，使所有社会成员分担经济衰退的影响；而在社会经济迅速发展时，应当提高最低生活保障标准，以使所有社会成员共享繁荣，这样可以体现社会公平。

　　此外，随着生活方式的变化，居民的消费结构和内容也会发生变化，因此有必要不断审定居民生活必需品的清单，甚至要考量随生活方式变化而发生变化的恩格尔系数，以便适当调整最低生活保障标准。

　　（6）“*最低生活保障+社会配套支持”原则

　　鉴于人们生活需求的广泛性，以及转型时期资源单位化、部门化的现实，我国城市居民的生活保障不可能单靠*的最低生活保障制度，也不可能单靠民政部门一家。

　　就目前的现实而言，民政部门所掌握的低保资金有限，不可能制定较高的现金救助标准，因而无法有效满足众多低保对象的多方面需求，甚至不能满足其基本的生活需求。为此，在维持一个较低的现金补助标准的同时，应当采取一些切实的措施，动员其他单位和部门的资源投入，以解决救助对象在医疗、教育和社会参与方面所面临的困难。在调查中，我们发现低保工作做得好的城市的一条重要“经验”就是在发放低保资金之外，还动员工商、税务、教育、房管、卫生、水电等部门出台优惠*，以满足低保对象的相应需求。例如，北京市的低保对象除每个月享受290元的低保费用外，还享受近10项其他方面的优惠。如果没有社会的配套支持，低保制度的效益就很有限。

　　另一方面，即使*财政拨付足够的低保资金，如果仍然采取单纯现金救助的方式，对于提高保障对象的生活质量，其意义也不大。因为，人是具有社会性的，需要参与社会，需要社会关注，换句话说，人们的一些精神方面的需求，是单纯现金无法满足的。因此，需要建立一定的机制，吸引低保对象回归社会，感受社会的温暖，而不至于因为享受低保，自我疏离于社会，走向边缘化。这方面的工作就需要社会各个方面来做，特别是应该发展专业的社会工作机构，由专业人员通过安排一系列的活动来解决。在这种意义上，解危帮困的确是一项社会工程。

　　2、最低生活保障标准参照指标体系

　　在实际工作中，要确定一个全国性的最低生活标准是非常困难的。这里，“最低生活”本身的弹性很大，并且受各地生活习惯、民风民俗、民族特点、宗教信仰等社会文化因素的影响。因此，最低生活标准总是具有其地域性和时代性特征的。

　　尽管如此，从方法上讲，确定最低生活标准还是有着某种程度的一致性的。我们在这里所探讨的正是确定最低生活标准时所应当考虑的各项指标，而不是试图确定一条贫困线。研究制定最低生活保障标准时的参照指标体系，主要是为了防止标准确定过程中的随意性，同时方便低保管理部门对各地工作进行指导和监督。

　　参照以上提出的确立最低生活保障标准的基本原则，我们认为，可以建立一个包括4项二级指标、16项*指标的城市居民最低生活保障标准参照指标体系。其中，4项二级指标为：居民最低生活需求、经济发展状况、家庭状况和参照因素。